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秦国农民在服兵役时也是战士，按照军功授予的爵位提升了他们的社会地位，使其处于介于真正的贵族与旧时从属于封建领主的农奴之间的水平。同时，秦国也是唯一充分地、有组织地利用公田招徕国外劳动力，来促进国内农业发展的国家。商君的主导战略思想，就是要“以故秦事敌，而使新民作本”，把秦国本国的劳动力解放出来应付对外的军事任务，而用国外的劳动力替代他们进行生产。虽然社会地位低于能通过军功提升其地位的秦民，但这些新到秦国的移民仍然是一种新型农民，他们开垦出来的土地不再受到封建采邑的束缚，这些自由小农拥有他们正在耕种的农田。
当秦朝的第一个皇帝秦始皇刻石谕示，这些不再是封建农奴的自由农能够通过“乐其田畴”而致富时，他的声明是有根据的。贺昌群精辟地指出，秦建立了中国历史上第一个皇朝，这个朝代代表了一场社会革命，它造就了自由的个体小农，而这股新生力量反过来又支持了这一新的政权。汉朝正是从秦朝那里继承了这一小农群体，并将之作为皇朝权力的支柱，至少在一段时间内是如此。
政府解决人口与土地问题的措施 农业和人民
经过七年战争，公元前202年刘邦最终打败了其主要对手项羽，登基称帝，建立了汉朝。刘邦称帝后不久即下诏军队复员并努力招抚流亡，规定流民回归原籍者“复故爵田宅”，复员的军吏卒亦按军功行田宅。在随后的半个世纪中，主要由于减轻田租和节省政府开支，农业生产逐渐得到恢复（《汉书补注》卷24上，第9－10页）。在此期间，中国人口激增，户口统计制度也更为严密。下面我们将讨论人口增长及其与农业发展的关系。
文帝统治时期（前179－前157年），农业生产水平仍然十分低下，国家的粮食储备也极为有限。因此，汉朝杰出的政治家贾谊曾上书文帝，提醒其注意农民背本趋末（主要是商业）的现象。他认为只有驱民归农，提高粮食产量，才能增加积贮。与贾谊同时代的晁错也强调了农业的重要性，指出人民的生计和国家的安全都依赖于兴旺的农业人口。他曾上书建议通过“入粟县官，得以拜爵，得以除罪”，来鼓励农业生产，提高农民的社会地位。从晁错的上书看，当时农民的生活十分贫穷和悲惨。一个耕种百亩之田的自耕农家庭，即便在正常年景也是入不敷出。在田里一年四季辛勤忙到头，仍不得不取倍称之息以应付急征暴敛。这种状况迫使政府不得不一再减免田租。到公元前155年，农民只需三十税一，这可能是中国历史上农民所负担的最低税率了（《汉书补注》卷24上，第15页）。尽管如此，在汉朝建立仅一个世纪，晁错之后不到两代，自耕农生活贫困的状况再次见诸记载。董仲舒展示了一幅悲惨图景，其中提及部分农民被迫将土地卖给豪民，沦为佃农，不仅见税什五，而且要负担无法逃避的繁重劳役。虽然董仲舒没有给出被迫出卖土地农民的比重，但仅是土地为豪民所掠夺的佃农的出现，即标志着他们与晁错奏疏中描述的农民有根本不同。后者虽然贫穷，毕竟仍然是自己的主人。然而，佃农生活却是相当一部分汉代农民的归宿。
其间，在经历了整整一代的相对安宁时期后，汉帝国人口激增。司马迁曾指出，汉“天下初定……户口可得而数者十二三。”然而，过了不到100年，到他自己的年代，各个地区的人口已经翻了一番、两番，甚至更多。（《史记会注考证》卷18，第3－4页）
这些粗略的估计，对于勾画汉初100年的人口变化状况并没有太大帮助。所幸的是，我们能找到一些具体实例。《汉书》记载了十九个侯国在公元前200年左右初封，及其因为各种原因国除时的人口数。表1列出了这些人口统计数据及年增长率的众数、中位数与平均值。这些数字的可靠性和价值至少要受两种情况制约。第一，公元前200年的户数可能被低估了；第二，侯国人口的增长除人口的自然增长外，也可能是移民与疆域调整的结果。不过，由于推算人口增长率的数据来源于同一材料，第一种情况的可能性是非常小的。第二种情况问题也不大，因为这些侯国实际上在汉代中国的几大区域都有分布，人口密度上的巨大差异已经表明了这一点。令我们印象深刻的是，这些侯国的人口在两三代的时间内全部增长了二到三倍。当然，对于增长率特别高的地区，我们必须考虑到其地域特点。表2给出的另外三个晚些时候的实例，同样有助于证实这种可能的人口增长率的连贯性。
表1列出了十九个侯国的人口增长情况，其时间跨度从46年到110年不等。而表2反映了公元前1世纪人口增长的情况。这全部二十二个实例中，人口年增长率的几何平均值是1。60％。在表1中，时间跨度的中位数是五十四年，年增长率的中位数是1。6％。表中数据表明，在时间跨度长于中位数（B期间）的九个实例中，七个年增长率低于或等于中位数1。6％。另一方面，在时间跨度短于五十四年（A时期）的九个实例中，六个年增长率大于1。6％。前期的高增长率可能不仅源于人口的自然增长，而且要归因于政权稳定带来的著籍正常化。较长时期的数据表明，增长率在高峰期后会逐渐趋于一致，表2反映的可能就是和平时期的增长情况。如果人口以每年1％的速度稳定增长，100的人口基数在25年后将达到128，50年后达到164，100年后达到270。可见，在西汉建立后100年间，人口可能翻了一番，而且极可能更多。（图表略）
流民问题，即大批人民居无定所的现象，是人口危机的征兆之一。在西汉长达两个多世纪的时期内，正史仅有9次关于流民的记载（公元前119年，前83年，前71年，前70年，前67年，前52年，前25年，前23年和前17年），私人传记和政论虽然提及了14次，不过其中一部分是地域性的，或者与正史记载的实际是同一事例。除个别事例仅仅提到人口流亡现象本身外，西汉时期关于流民的记载总是与一些自然灾害造成的大饥荒联系在一起。46另一方面，在东汉时期见诸记载的23次流民运动中，19次被作为重大事件列入了正史（公元76年，76年，93年，94年，100年，100年，102年，103年，106年，108年，110年，115年，127年，131年，139年，146年和153年）。即便将发生在同一年的事例计为一次，在东汉不到200年的时间（公元25年－220年）内仍发生了16次流民运动，而其中只有4次是由饥荒或自然灾害造成的。换句话说，相当一部分人流离失所，在东汉时期已经司空见惯。47考虑到人口增长必须经过两代的时间才能形成势头，不论西汉还是东汉，首次提及流民都是在王朝建立至少半个世纪之后，就不是纯粹的巧合了。
人口增殖导致粮食供应不足的问题更为严重。表3中的人地比率表明当时人均土地占有量是非常低的。这一问题由于人口分布不均而更为复杂化了。一些人口密集地区每平方公里达到数百人，而其他一些地区每平方公里还不到一人。人口最为稠密的地区包括三辅及位于黄河中下游发达的平原地区的一些郡县。48这种人口密集而农业发达的地区实际上只占整个中国的极小部分。
京师附近的肥沃之地亩价可达一金，是边郡土地亩价的百倍。49人口密集地区土地昂贵，使其成为富人理想的投资对象，也使普通农民持有土地变得十分困难。关于豪富、显宦兼并土地的问题将在下一章讨论。下面，我们要讨论的是政府对土地占有不均的态度。（图表略）
政府解决人口与土地问题的措施 限田
随着事态发展，到哀帝、平帝统治时期，人们开始将与贫富分化密切相关的土地分配不均，视为农业问题的症结所在。要求限田的呼声越来越高，儒生尤其梦想能够实现平分土地的井田制理想。按照这一制度，每个成年劳动力都可以分得百亩土地，每八家则组成一个劳动单位，共同耕种另外的百亩公田，公田的产出归国家所有（或者更确切地说，是归封建领主所有）。50从元帝开始，汉朝的皇帝都接受了全面的儒家教育，儒生也逐渐在朝廷上占据了主导地位。51公元前1世纪后半期，儒生第一次力图将他们的主张，至少是部分地付诸实施。公元前7年，哀帝刚刚即位，以博学知名的儒生师丹，便首次建议以古代的井