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新的作用。到19世纪后期，也就是说，在现代型商会出现之前，地方官府授
权传统城市组织担负起市政的某些职能。此外，综合职能模式是由专门职能
模式发展来的，而不是相反；救火会担负慈善和民团工作；善堂担负民团、
救火、街道清扫和道路保养。当然，做所有这类工作，都是为了给商业和士
绅宅院创造一个有益的、安全的环境，深合老式的士绅服务的精神。这些社
团的准政府权力，包括征收商业税款。随着这类社会事业机构在20世纪头十
年的发展，它们的职权也扩大了。上海市政工程局议董在1905年创立，部分
地是受公共租界工部局的成功的启发。在官方直接赞助下，地方绅商受权选
举董事管理城市服务，如道路、电灯和警务。议董具有城市政府职能的更明
① 伊懋可；《集镇与水道：从1480年至1910年的上海县》，载史坚雅：《中华帝 国晚期的城市》，第
441—473页。关于地方名流积极参与的兴起，见本书第 1章《清代权力机构的失衡》与《名流积极精神的
兴起》两节。
② 《嘉定县续志》，卷 1，第 4—5叶。
显的标志是，议董拥有征税和司法权能。①
由社会名流管理的新公共事业，其财政基础必须是在土地正税之外。清
政府已经尽其所能防止地方名流介入土地正税系统，虽然到了19世纪，某些
土地附加税已由士绅参与的机构征收。然而，一般地说，这类附加税是杂捐，
给地方名流提供了一条介入地方财政系统的合法渠道。和更有名的厘金一
样，这类杂捐可以很容易地扩展为新税源，官府很难监督。20世纪第一个10
年的“地方自治”活动，包括举办新式学校和警察，就是利用这类捐税。它
们的征收大多由地方名流管理，他们急切地不让县的办税人员插手这些新税
源。
产生于这类地方活动的一项制度变化，是官方明确规定“地方”征税范
围。在此以前，县政府仅有正税收入的合法“保留”部分，外加非正规的“例
定费”以补知县和下属官吏薪俸之不足。直到1908年才建立起地方计税基
准，划定县里名流可以用来作为地方政府新事业经费的税款。在1908年的县
治所在地、集镇和村镇的自治章程中，规定土地特别税和附加税为这类新单
位的合法税收。
1909年，在新组建的度支部的一套大型出版物中，对国家、省和地方财
政范围有详细的规定。②从这些规定中可以看出，地方士绅已经多么深地卷入
征集与动用地方税款的工作。他们向地方商业与服务业征收各种杂税，并把
所收税款用在新组建的县警察部队和新式学校。社会名流参与新教育制度特
别重要，新教育制度迫切需要新税源。现代化的学校在数量上迅速地增加（例
如，在山东，从1903年的140所增至1907年的3424所），成为吸引社会名
流参与的新天地。地方取自商业的捐税大多避开县衙，“由士绅管理和不经
官吏之手”。①
地方名流的管理工作，伴随有大量的理论著作的出现。关注地方政府曾
经是19世纪60年代“中兴”的一个重要部分，当时中国面临随19世纪中期
叛乱而来的混乱与破坏。②省当局所作的努力，是采用加强传统的控制和宣教
机构以巩固地方税务和秩序的基础：整饬县政，振兴儒家教育，重建地方经
济。与此同时，有的人在寻求新的途径，认为只有找到一种新办法控制社会
名流的能量，帝国体制才能存在下去。争辩者（最有名的是冯桂芬）认为地
方名流多年来非正式的政治势力不是帝国控制的合适基础，需要进一步加强
县级及其以下的行政管理。清代末期的几十年，占主流地位的思想认为，中
国政治体制的复兴有赖于对地方政府所采取的新办法。如何做到这一点呢？
问题是，是否要通过吸收社会名流到地方自治机构中来，从而达到把他们的
力量用于国家的目的，或者，一个向下延伸到村级的更官僚化的控制系统，
是否更适合中国的政治传统。
① 伊懋可：《上海的行政，1905—1914年》，载伊懋可和史坚雅编：《两种社会之 间的中国城市》，第
240—250页。雪莉〓S。加勒特：《商会与基督教青年 会》，载同书，第218页。今堀诚二：《北平市民的
自治机构》，第23—24页。
② 《财政说明书》，20卷。刘善述：《自治财政论》，第25页。孔斐力：《中华民 国的地方税收与财政》，
《远东研究中心论文选》，第3集（1978—1979年），第 100—136页。
① 张玉法：《中国现代化的区域研究：山东省，1860—1916》，第458—459页。 关于士绅卷入地方税收，
见孔斐力：《中华民国的地方税收与财政》。
② 见《剑桥中国史》第10卷，第9章，《长江下游的战后问题》，刘广京著。
19世纪90年代末，由国际压力突然引起的危机，使解决这个问题有了
新的紧迫感。社会名流对外国压迫者的义愤（和暗地里对不能保卫国家的满
族人统治政权的不满），导致要求扩大政治参与的范围。戊戌维新运动包含
一股值得注意的地方积极精神的潮流，它预示着利用好地方名流的力量将是
建成强大国家的唯一途径。像黄遵宪这样的改良派人士，在呼吁以地方自治
作为强国基础之时，心目中显然以日本作为榜样。黄遵宪断言，官方的控制
只能导致依赖和被动，而这正与全然觉醒的民众的素质背道而驰。①
戊戌维新运动的失败以及义和团运动的灾难，加强了要求立宪的呼声；
人们认为立宪的一个重要部份就是要求在地方政治方面实行改革。康有为在
1902年写道，地方自治对国家复兴来说是必须的。关键是动员民众的力量，
特别是动员地方名流的力量。只有在管理自己地方社区的策略方面长期研
究，才能使中国人适于在竞争的世界中生存。康有为在文章中吸收了顾炎武
在17世纪信奉的旧“封建”思想，地方人士对他们社会福利的关心远远超过
按照回避原则从别处调来的官吏。康有为认为，西方国家之所以能够动员民
众的力量，完全是那些国家的地方自治长期实践的结果。经济发展和国家强
盛必然会跟随地方政治力量的动员而来。可通过立宪制度把这些力量用于国
家，地方主义决不会减损国家的凝聚力。相反，康有为认为两者是非常紧密
地联系在一起的。②
在立宪派中间，康有为的弟子梁启超是地方自治这一新思想的最主要的
推动者。他认为自治将主要有益于中国的民气。自治绝不是一种分配权力的
方案，而是一条加强内部纪律、充实整个国家的途径。虽然没有官吏从“外
部”统治他们，但是民众会最终为一系列的社会法则激励，朝向他们共同的
目标迈进；这个目标就是国家的团结和强盛。和康有为一样，梁启超相信自
治对个人性格并最终对群体起到改造作用。立宪派的主要对手章炳麟，作为
同盟会的发言人，带头抨击“封建”思想。中国数千年以前就脱离了封建时
代，它不同于西方国家——更不必说日本了。他认为，那种以为中国适合于
实行西方变体的代议制政府的观点是荒谬的；它只会在从政者中导致追求自
我利益和相互竞争，并在地方社会中导致无政府状态。（可能是作为革命的
后果）所需要的是一个肃清腐化、纪律严明的适应统一的民族国家各种需要
的官僚政体。①
晚清官方关于地方自治的观点，大部分是由袁世凯的活动和提议形成
的。袁世凯在1902年被任命为直隶总督后不久，即开始在天津建立现代化的
警察和教育制度。天津被列强视为它们通向京城的路线上的一个枢纽；在义
和团事件后，有效率的市政管理被认为是避免中外冲突一再爆发所必需的。
袁世凯的计划不仅包括现代的警察和学校，而且包括吸收和利用地方名流的
① 黄遵宪：《在南学会上的讲话》，载《湘报类纂》，第307页以下。对地方行政 的评论追溯到清初顾炎
武和黄宗羲的论著，在19世纪末，日本和中国学者都 研究这些论著。见乔舒亚〓A。福格尔：《政治与汉
学：内藤湖南（1866—1934 年）个案》，第182—190页。
② 闵斗基：《清代封建论之近代变形》，见《中国近代史研究》，第228—273页。 孔斐力：《民国统治
下的地方自治：控制、自治和动员问题》，载魏菲德和卡 罗林〓格兰特编：《中华帝国晚期的冲突与控制