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当秘鲁本地人公然不遵守强制性法律的时候，特权阶层又迅速采取行动，构想出新的手段来阻止法律保护本地人。没有正式的所有权凭证，他们就和律师一起做假。他们重新提交文件证明，让地方当局和公证人为他们颁发合法的所有权凭证。少数有钱人又开始霸占当地穷人的资产或强迫他们廉价出售资产。为了制止这种行为，政府没有去调查穷人为什么似乎不能使保护他们的法律发挥效力，而是决定把部分穷人驱逐出主流法制之外，在他们的土地边上建起一道隔离墙。1 兑4 年，秘鲁批准了一项重要的法案，把几千名本地人统一集中在农场区，明令禁止转让土地权利，以此来保护本地人免受合法阴谋的进一步迫害。因此，法律的保护对象由诡计多端、坑蒙拐骗的少数人转向当地人― 却也在不经意之间剥夺了他们提高生产力和创造资本的基本工具之一。然而，到了20 世纪60 年代末和70 年代初，剩下的大多数本地人依然脆弱无助，处境艰难，因此也是一个潜在的不稳定阶层― 特别是由于突然出现了强大的、组织严密的左派运动。为了缓和这个新的威胁，秘鲁政府制定了农业改革计191
资本的秘密
划，从大农场征用大量土地，为农民们建立起600 多个由政府经营的农村合作社，其目的很高尚：保证本地人有权得到房地产。这些努力最终还是失败了，因为许多当地人简单地把农村合作社的土地拆分成小块，由私人占有，再次求助于他们很熟悉的、资本不足的社会部门里灵活的不合法协定，来保护他们新建立起来的权利。这时，政府还没有意识到它们的强制性法律忽略了一个因素，即当人们真的得到了所有权的时候，他们对如何使用和交换所有权有他们自己的想法。如果合法的制度不能从大的方面便于实现他们的要求和愿望，他们就会成群结队地背离这个制度。
秘鲁的历史为所有政治派别的改革者上了重要一课。在秘鲁过去的150 年里，不管是根据右派的观点（通过强制性法律推行私有财产权），还是根据左派的观点（通过政府的合作社保护穷人的土地），把所有权交到穷人手中的计划都以失败告终。这表明，从西方国家输人的“两党政治”在很大程度上不适于发展中国家和前共产主义国家里大多数人的需要。人们脱离法律制度的原因不是由于法律要把他们私人化或者集体化，而是法律不明白他们的需要。根据时间和地点的不同，他们的需要也有所不同― 有时需要把所有权集中起来，有时则需要把它们分散。如果法律不帮助他们，他们就会在法律范围之外自己帮助自己。发展中国家政府的任务就是，不要生活在对西方人的偏见之中，以为西方国家在发展正规所有权制度方面的延误，是由于英国几个世纪前的圈地运动和资本积累的残酷性或者整个北美对印第安人的血腥剥削造成的。那些罪行是西方国家的因果报应，它们的道德债务必须在它们自己国家里偿还，而不是在其他什么地方。发展中国192
第六章法律制度上的不足
家和前共产主义国家的政府至少要倾听自己国家里的狗叫声，研究它们的法律应该为什么人服务。只有这时，人们才不会生活在法律管辖范围之外。
随着人们不断地在法律管辖范围之外创造所有权，正规法律正渐渐失去其合法地位。到20 世纪9O 年代中期，我们从国外得到的研究数据表明，在过去40 年里，不受法律支配的社会部门不仅仅在秘鲁，而且在其他发展中国家和前共产主义国家里也变得越来越大。我以为强制性法律制度的失败― 不管是左派造成的，还是右派造成的― 不仅仅是秘鲁的现象，于是组织起一个特别研究小组去研究在最近的30 年里，国际金融组织是否报告过曾在第三世界成功地实现了大规模的“正规化”计划― 这意味着所有的资产要能得到恰当的表述，并被纳入同一制度，以便创造出资本。我们一无所获。
我们确实发现，在过去的40 年里，各国政府都开展过多项计划，拨出几十亿美元的款项去资助大量与所有权相关的活动，例如测量土地、绘制地图和把所有权记录系统计算机化等。我们还发现，这些计划有两个共同点：（ 1 ）大多数计划在未成熟之前就被放弃，因为效果很不理想。（巴西政府的一位项目主管报告说：“出现了许多新地图和新计算机，但很少出现新的正规所有权拥有人。”） （ 2 ）除了泰国部分农村的所有权证书计划之外，几乎没有成功事例。我们当然也没有发现证据表明资产正在被转化成资本。
是不是政府并不真的关心这种情况呢？当然不是。例如，我们经过大量研究发现，秘鲁政府在从西班牙统治下独立后的400 年时间里，至少已经22 次试图把所有权正规化，成193
资本的秘密
功率为零。我们走访了其他发展中国家的财产所有权凭证管理部门，得到的是类似的答案：成功的计划项目微乎其微；主要改革计划都以失败告终，或者只取得一些边际效应。同样值得注意的是，我们在这些国家里与之交谈过的人中，没人能声称他们通过这些计划所取得的所有权凭证能够互相交换或能得到确认，并能用来组成获得剩余价值所需的综合性网络。相关的证据很多：无论发展中国家和前共产主义国家怎样努力，也无论他们的愿望有多么好，强制性法律的规定和值法律发挥作用并得到遵守的措施之间始终存在着巨大的差距。仅有强制性法律是不够的，安德列兹？ 拉帕辛斯基（腼－drzejR 叩aczynskl ）指出：
简单地制定出一套适宜的法律制度就能建立起一套所有权制度，并巩固现代经济制度的基础― 这种看法绝对不合情理，因为如果是这样，那么大多数所有权只能在执行法律制度时获得。所有权制度的核心无疑应该存在于在很大程度上属于无意识的社会和经济实践中；这些实践必须根植于法律制度之外的其他事务的发展进程中。这正是霍布斯（厂砧b 晚s ）的老问题：当大多数人遵守法律时，政府就能有效地执行法律，并且相对成本低廉地打击少数破坏法律的个别人；但是，当破坏法律的现象大规模出现时，没有哪个政府当局能够强大到能控制住每一个人。在这种情况下，法律的执行越来越没有效力，作为个体的人就有动力去追寻他自己的利益，而根本不会理睬什么书面上的限制。④
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第六章法律制度上的不足
综观近代史，发展中国家和前共产主义国家并不缺少政治上的意愿、财政预算、国际性的声明，以及带着“把财产所有权交给大多数公民”的明确目的而制定出来的强制性法律。问题是，当政府准备保护穷人的财产所有权的时候，它们往往认为自己正在向一个“所有权真空地带”前进― 就好像到月亮上去一样― 它们以为它们的任务就是要用强制性法律去填补这个真空。然而，在大多数情况下，根本就没有什么“所有权真空地带”，政府面对的是地球上资本不足的社会部门，其中大多数人都通过不合法协定掌握着大量的所有权。它们还役有认识到的重点（也是我一直强调的重点）在于，穷人的资产也许位于正式的法律管辖范围之外，而他们对这些资产的权利是在他们自己制定的社会契约的管理之下。当强制性法律不能满足这些不合法协定的时候，制定这些不合法协定的人或组织注定会僧恨并抵制正规法律的干扰。
社会契约的基本原则
与所有权有关的不合法社会契约支持着几乎全部的所有权制度，因此是每个国家、甚至包括美国⑤ 的现实的一部分。理查德？ A ？ 波斯纳（Richard A 。 Posner ）已经提醒我们：所有权是在社会中建立起来的。⑤ 这意球着，只有人们对资产的所有权、管理所有权的使用与交换的规则等问题达成共识后，所有权协定才能发挥出最大效力。在发展中国家和前共产主义国家，人们有足够的理由认为不合法的社会契约在社会中占据着主导地位：它们建立在人们和人们对资产的管理方式达成真正的一致意见的基础上，比正规的法律更有用。如果不考195
资本的秘密
虑支持着现行所有权协定的全部社会契约，任何要建立一个统一的所有权制度的努力，都会破坏大多数人所掌握的所有权的存在基础。
在发展中国家和前共产主义国家，所有权制度改革失败的原因在于，负责制定法制改革计划的官员没有认识到：大多数公民都在资本不足的社会部门